Przyszłość polityki spójności

WPROWADZENIE

Dlaczego potrzebujemy polityki spójności – obecnie i w przyszłości?

Grupa EPL wyraża poparcie dla polityki spójności, stanowiącą politykę strukturalną wspierającą wzrost i rozwój gospodarczy we wszystkich regionach UE, zgodnie z celami strategii „Europa 2020” oraz będącą kluczowym instrumentem UE służącym inwestycjom w gospodarkę realną. Polityka ta stanowi wyraz europejskiej solidarności, gdyż pozwala niwelować dysproporcje gospodarcze, społeczne i terytorialne. Jest to również polityka rzeczywistego i wspólnego zainteresowania Europy kwestią zapewnienia miejsc pracy i wzrostu w całej Europie, bez pomijania żadnego regionu.

W wyniku kryzysu związanego z długiem państwowym i kryzysu finansowego inwestycje publiczne znacząco zmalały, w wyniku czego europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne oraz powiązane z nimi współfinansowanie na szczeblu krajowym stały się głównym narzędziem dla inwestycji publicznych w większości państw członkowskich, wywierając bezpośredni wpływ na życie obywateli. Polityka spójności konsekwentnie przyczynia się do inteligentnego, zrównoważonego i sprzyjającego włączeniu społecznemu wzrostu, utrzymując swój status wartości dodanej również na okres po 2020 r. Podkreśla to znaczenie ścisłego powiązania między polityką spójności a osiąganiem wspólnych celów europejskich.

OBECNA POLITYKA SPÓJNOŚCI

Mocne strony: ramy polityki ukierunkowane na wyniki

Grupa EPL odegrała wiodącą rolę podczas projektowania polityki spójności na lata 2014-2020 i zdecydowanie opowiada się za koncentracją tematyczną. Dzięki niejinwestycje skupiają się na konkretnych celach i priorytetach powiązanych ze wskaźnikami i założeniami dotyczącymi wyników ustalonymi specjalnie dla konkretnego tematu. Czyni to z polityki spójności politykę ukierunkowaną na wyniki.

Z zadowoleniem odnosimy się do stosowania wspólnych wskaźników produktu, które dostarczają informacji możliwych do zagregowania na szczeblu UE, w odniesieniu do wszystkich programów i tym samym stanowią podstawę sprawozdawczości dotyczącej inwestycji. Mocno podkreślamy konieczność usprawnienia tej sprawozdawczości pod względem jakości danych dotyczących tych wspólnych wskaźników produktu.

Grupa EPL podkreśla, że wprowadzona w obecnych ramach rezerwa na wykonanie mogłaby usprawnić wdrażanie programów operacyjnych polityki spójności, ale harmonogram przydzielania środków z tej rezerwy wymagałby dalszego przemyślenia.

OBAWY

Ramy regulacyjne na lata 2014–2020 zostały przyjęte dopiero pod koniec 2013 r. ze względu na długie negocjacje i późno zawarte porozumienie w sprawie WRF (Wieloletnie Ramy Finansowe). W związku z powyższym programy operacyjne nie mogły zostać przyjęte na czas i aby nie dopuścić do przepadku niewykorzystanych funduszy, znaczące kwoty środków na zobowiązania musiały zostać przeniesione z roku 2014 na rok 2015.

Wyrażamy zaniepokojenie powolnym tempem rozpoczęcia wdrażania programów operacyjnych w ramach polityki spójności, co miało wpływ na stopień przyswojenia polityki w terenie. Uważamy, że wiedza na temat stopnia zaawansowania procesu wdrożeniowego jest absolutnie niezbędna; domagamy się zatem lepszego i pełniejszego Portalu Otwartych Danych, który powinien być aktualizowany w czasie rzeczywistym.

Opóźnione wdrażanie zwiększa również ryzyko powrotu do niebezpiecznie wysokiego poziomu zaległych wniosków począwszy od 2017 r. Przyjęcie wielu programów operacyjnych w ramach procedury przeniesienia oraz transfer nieprzydzielonych środków na zobowiązania z roku 2014 na rok 2015 znacząco zwiększa ryzyko umorzenia w 2018 r.

Grupa EPL wyraża również zaniepokojenie powolnym tempem wyznaczania organów odpowiedzialnych za realizację programów operacyjnych, co teoretycznie nie przeszkadza w rozpoczęciu realizacji, ale w praktyce uniemożliwia wykonywanie płatności okresowych, które w konsekwentny sposób przyczyniają się do rozpoczęcia inwestycji.

PROPOZYCJE NATYCHMIASTOWYCH DZIAŁAŃ

W odniesieniu do drugiej połowy okresu programowania, bez utrudniania długoterminowego planowania strategicznego w ramach polityki spójności, wzywamy Komisję do opracowania odpowiednich wniosków legislacyjnych.

• Grupa EPL opowiada się za stabilnością przepisów, które należy zmieniać selektywnie, tylko w takim zakresie i wyłącznie wtedy, gdy rzeczywiście zachodzi taka konieczność.
• Należy wypróbować nowe sposoby upraszczania procedur w celu zmniejszenia obciążenia administracyjnego dla organów i beneficjentów oraz zwiększenia dostępności funduszy:

• zdecydowane ograniczenie formalności, czasu i kosztów dzięki zmniejszeniu liczby dokumentów niezbędnych do złożenia wniosku oraz dzięki zmniejszeniu liczby procedur oceny/zatwierdzania/zawierania umów;
• zwiększanie e-spójności;
• ograniczanie i optymalizacja działań z zakresu kontroli, monitorowania i sprawozdawczości w państwach członkowskich, przez większą cyfryzację i standaryzację procedur;
• obniżanie wymogów w zakresie danych i informacji przedstawianych przez beneficjentów we wniosku i w ramach procesu sprawozdawczego oraz ograniczenie wymogów dotyczących przechowywania dokumentów po zakończeniu realizacji projektu;
• harmonizacja w możliwie największym stopniu zasad dotyczących finansowania międzyfunduszowego;
• dalsze precyzowanie zasad regulujących funkcjonowanie instrumentów finansowych;
• precyzowanie sposobów łączenia zasad regulujących europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne z zasadami dotyczącymi pomocy państwa;
• upraszczanie unijnych przepisów finansowych;
• wyraźne rozróżnienie między oszustwami a błędami.
• Należy przewidzieć pewną elastyczność w ramach procedur wprowadzania zmian w programach operacyjnych, aby zwiększyć szybkość reakcji na zmieniające się uwarunkowania społeczno-gospodarcze.
• Należy unikać konfliktów między krajowymi a unijnymi przepisami finansowymi. W sytuacji zaistnienia takiego konfliktu każdorazowo pierwszeństwo powinno przysługiwać unijnym przepisom finansowym.
• Poziom środków na płatności uzgodniony w ramach rocznej procedury budżetowej musi zaspokajać potrzeby wynikające z przeszłych zobowiązań, zwłaszcza pod koniec okresu, w którym państwa członkowskie zgłaszają większą liczbę wniosków o płatności. Komisja powinna przedstawić plan dokonywania płatności do 2023 r. w celu uniknięcia ryzyka zatorów powstałych z dużej liczby zaległych wniosków o płatności.
• Środki umorzone ze względu na całkowity lub częściowy brak realizacji działań, na które były one pierwotnie przeznaczone, powinny ponownie trafić do budżetu UE i zostać wykorzystane przez władzę budżetową podczas rocznej procedury budżetowej.
• Apelujemy o elastyczność w odniesieniu do przydziału rezerwy na wykonanie, który powinien odbywać się wcześniej w przypadku programów, które osiągnęły swoje cele i wyznaczone etapy.
• Należy stale zwiększać zdolności administracyjne; w tym celu należy koniecznie wykorzystywać funkcjonalne i elastyczne rozwiązania z zakresu e-administracji.
• Z myślą o wzmacnianiu pozycji organów krajowych i regionalnych należy powierzyć Komisji bardziej istotną rolę w zakresie pomagania i doradzania administracjom państw członkowskich z odpowiednio dużym wyprzedzeniem przed rozpoczęciem realizacji programów.
• Należy silniej skoncentrować się na potrzebach organów administracyjnych w zakresie szkoleń. Osoby kierujące agencjami płatniczymi / regionalnymi organami płatniczymi powinny być szkolone i osobiście akredytowane przez Komisję.
• Należy zwiększyć synergię z innymi politykami i instrumentami, w tym programem „Horyzont 2020”, EFIS oraz innymi instrumentami finansowymi, w celu zmaksymalizowania efektów inwestycji; podejście oparte na zasadzie „równego traktowania” w odniesieniu do procedur, np. tych dotyczących zasad pomocy państwa, powinno stać się zasadą wiodącą.
• Modelem wdrażania polityki powinna stać się metodyka inteligentnej specjalizacji.
• Należy zwiększyć widoczność polityki spójności. Należy zapewnić skrupulatne wdrożenie wszystkich przepisów prawnych dotyczących informacji i komunikacji w celu zapewnienia przejrzystości i szerokiego rozpowszechnienia osiągnięć funduszy.
• Należy zwiększyć spójność i zgodność z europejskim semestrem przez wzmocnienie powiązań między polityką spójności a zaleceniami dla poszczególnych krajów. W taki sposób, aby wydatki na spójność w dalszym ciągu przyczyniały się do realizacji priorytetów określonych w zaleceniach.  Polityka spójności powinna ponadto pozostać instrumentem służącym wspieraniu reform strukturalnych i świadczenia pomocy technicznej.

POLITYKA SPÓJNOŚCI PO ROKU 2020

Grupa EPL zdecydowanie opowiada się za utrzymaniem silnej i odpowiednio wyważonej polityki spójności na okres po roku 2020.

Zakres

• Grupa EPL podkreśla, że polityka spójności po roku 2020 powinna pozostać unijną polityką inwestycyjną obejmującą wszystkie państwa członkowskie i regiony UE. Jednocześnie jednym z celów przyszłej polityki spójności powinno w dalszym ciągu być niwelowanie dysproporcji między regionami w Europie oraz niedopuszczanie do powstawania nowych różnic, zgodnie z art. 174 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Ponownie podkreślamy, że należy znaleźć właściwą równowagę między tymi dwoma wzajemnie uzupełniającymi się celami.
• Instrumenty finansowe powinny zawsze być dostosowane do konkretnych potrzeb i mieć uzupełniający charakter w stosunku do funduszy, aby maksymalizować wyniki w terenie.
• Grupa EPL popiera dalsze stosowanie podejścia opartego na celach tematycznych i uważa, że oprócz celów odzwierciedlających obecne priorytety polityczne UE, potrzebny jest również konkretny cel terytorialny, np. w zakresie wzmocnienia zintegrowanego rozwoju obszarów miejskich i wiejskich.
• Klasyfikacją regionów w ramach przyszłej polityki spójności powinna pozostać klasyfikacja NUTS II, przy czym nie należy wykluczać możliwości zastosowania NUTS III w odniesieniu do niektórych wybranych priorytetów.
• Należy utrzymać obecny system podziału na kategorie regionów - regiony słabiej rozwinięte, regiony w okresie przejściowym, regiony lepiej rozwinięte. Utworzenie kategorii „regionów w okresie przejściowym” okazało się rozwiązaniem uzasadnionym. Należy zatem zachować tę kategorię. Jednocześnie apelujemy o bardziej precyzyjne wskaźniki służące do pomiaru wyników działalności.
• Udział polityki spójności w całkowitym budżecie UE w przyszłości powinien zostać utrzymany na tym samym poziomie.

Zarządzanie dzielone

• Grupa EPL wyraża poparcie dla zreformowanego podejścia opartego na zarządzaniu dzielonym w odniesieniu do europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w okresie po roku 2020 oraz apeluje o zapewnienie państwom członkowskim większej elastyczności we wprowadzaniu zmian w programach operacyjnych i zróżnicowanym traktowaniu programów operacyjnych, zgodnie z kryteriami dotyczącymi oceny ryzyka.

Uproszczenie

• W celu zmniejszenia obciążenia administracyjnego, zwiększenia pewności prawa i pełnego wykorzystania potencjału polityki spójności jako polityki przynoszącej konkretne rezultaty Grupa EPL apeluje o:

• terminowe przyjęcie wszystkich przepisów dotyczących zarządzania i kontroli przed rozpoczęciem nowego okresu finansowania;
• wyraźnie sformułowany i prawnie wiążący brak zgody na nadawanie mocy wstecznej nowym przepisom, w tym w przypadku stosowania wytycznych Komisji;
• zachowanie ciągłości przepisów dotyczących zarządzania i kontroli między okresami finansowania. Nieustanne zmienianie przepisów co siedem lat powoduje niepewność, zatory i błędy;
• ograniczanie unijnych przepisów, które powinny być bardzo precyzyjne i wiarygodne, do niezbędnego minimum pozwalającego na osiągnięcie celów polityki spójności. Rola ustawodawcy powinna zostać wzmocniona, a Komisja powinna wydawać zdecydowanie mniej regulacji i wytycznych.

Budżetowanie oparte na wynikach

• Grupa EPL opowiada się za dalszym eksponowaniem ukierunkowanego na wyniki charakteru polityki spójności, przy jednoczesnej kontynuacji stosowania metody pracy opartej na koncentracji tematycznej. Programy i projekty muszą odpowiadać priorytetom i celom politycznym, przy wykorzystaniu możliwie największego efektu dźwigni, aby zapewnić najwyższą wartość dodaną w zakresie wzrostu i miejsc pracy, a także spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną.
• Podczas oceny kwalifikowalności projektów należy priorytetowo traktować te projekty, które obejmują aspekty rozwoju gospodarczego w połączeniu z elementami społecznymi i terytorialnymi.
• Wspólne wskaźniki produktu dla funduszy muszą zostać utrzymane, aby wyniki były widoczne i łatwe do wykazania.
• Ewentualna nadwyżka wynikająca z braku pełnej realizacji budżetu UE lub nałożonych kar finansowych powinna być ujmowana w unijnym budżecie jako dodatkowy dochód. Umorzenia wynikające z całkowitego lub częściowego braku realizacji działań, na które środki te zostały przeznaczone, powinny być ponownie dostępne w budżecie UE. Grupa EPL apeluje do Komisji o przygotowanie stosownych wniosków ustawodawczych w tym zakresie.
• Polityka spójności powinna nabrać bardziej horyzontalnego charakteru. Inteligentna specjalizacja powinna stanowić wiodący mechanizm w ramach procesu spójności za sprawą ułatwiania współpracy między lepiej i słabiej rozwiniętymi regionami oraz między obszarami miejskimi i wiejskimi, a także ułatwiania unijnej integracji.
• We wszystkich regionach należy zapewnić większą komplementarność podczas wdrażania funduszy w ramach polityki spójności i inwestycji w ramach programu „Horyzont 2020”, wspierając w ten sposób napędzaną innowacjami absorpcję środków w celu osiągnięcia w UE dynamicznego wzrostu, który będzie inteligentny, zrównoważony i sprzyjający włączeniu społecznemu.
• Powinniśmy dokonywać oceny rezultatów, w tym wzrostu PKB, wynikającego z korzystania z unijnych funduszy, oraz podejmować niezbędne środki w tym zakresie.

Realizacja – elastyczność i dyscyplina

• Grupa EPL opowiada się za rygorystycznym zarządzaniem finansami. Należy zapewnić elastyczność we wdrażaniu funduszy w ramach zarządzania dzielonego, ale państwa członkowskie powinny wziąć na siebie większą odpowiedzialność za sposób wydatkowania unijnych środków pieniężnych. Sukces zarządzania dzielonego zależy nie tylko od UE, ale w szczególności od wysiłków podejmowanych przez państwa członkowskie. W związku z tym apelujemy o stosowanie deklaracji krajowych w celu dopilnowania, aby organy krajowe i regionalne wzięły na siebie odpowiedzialność polityczną za zarządzanie funduszami UE.
• Potrzebne jest wyraźne rozróżnienie między błędami, nieprawidłowościami, a umyślnym oszustwem. Komisja musi zawsze dopilnować, aby nienależnie wypłacone kwoty były odzyskiwane z poszanowaniem zasady proporcjonalności.
• Zwracamy się do Komisji o wprowadzenie dla państw członkowskich systemu sprawozdawczości dotyczącego stanu ukończonych operacji finansowanych z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w okresie 5 lat po ukończeniu realizacji projektu.

Instrumenty finansowe

• Instrumenty finansowe mogą zapewnić rozwiązania niektórych problemów, ale nie mogą stać się jedyną metodą wdrażania polityki spójności, ponieważ w przypadku niektórych projektów może raczej istnieć potrzeba wykorzystania dotacji. Grupa EPL opowiada się za osiągnięciem odpowiedniej równowagi między tymi dwoma rozwiązaniami. Instrumenty finansowe należy propagować w sytuacji, gdy posiadają one wartość dodaną, ale zasadnicze znaczenie ma utrzymanie zróżnicowania narzędzi, aby wszystkie regiony (niezależnie od kategorii, do której należą) były w stanie wybrać takie procesy wdrożeniowe, które są najwydajniejsze i zapewniają największy stopień realizacji priorytetów i potrzeb.

Harmonogram dotyczący nowych wniosków Komisji

• Przygotowania nowych regulacji dotyczących polityki spójności muszą być zakończone wystarczająco wcześnie, aby nie dopuszczać do powstawania opóźnień we wdrażaniu nowej polityki. Grupa EPL wzywa współustawodawców i Komisję do dopilnowania, aby przyjęto je do końca 2018 r.
• W kontekście długości trwania WRF należy uwzględnić wieloletni charakter polityki spójności, albo przez zapewnienie utrzymania siedmioletniego okresu programowania, albo przez wprowadzenie okresu programowania opartego na formule 5+5 z wyraźnie określonym przeglądem śródokresowym tej polityki.

Dalsze zalecenia dotyczące przyszłej polityki spójności

• Obecnie za wskaźnik decydujący o przydziale funduszy służy PKB. W nowym okresie programowania należy zbadać możliwość uwzględniania większej liczby wskaźników.
• Zatrudnienie, włączenie społeczne, rozwiązania pozwalające stawić czoła wyzwaniu demograficznemu oraz wspieranie gospodarki o obiegu zamkniętym muszą również stać się priorytetami dla polityki spójności. Działania i finansowanie na rzecz walki z bezrobociem osób młodych w najbardziej zagrożonych regionach są obecnie potrzebne bardziej niż kiedykolwiek.
• Wymiar środków przeznaczonych na europejską współpracę terytorialną na lata 2014-2020 ustanowiono na 2,8 %. Mając na uwagę wartość dodaną tych środków, należy tę kwotę zwiększyć.
• Należy zachować szczególne środki stosowane w odniesieniu do regionów najbardziej oddalonych.
• Grupa EPL wspiera silny wymiar miejski polityki spójności. Małe i duże miasta Europy mogą bowiem najlepiej same bezpośrednio rozwiązać wiele europejskich wyzwań gospodarczych, społecznych lub środowiskowych. Przyszła polityka spójności powinna wzmocnić swoje bezpośrednie wsparcie na rzecz samorządów terytorialnych przez usprawnione finansowanie i dopasowane do indywidualnych potrzeb instrumenty służące rozwojowi terytorialnemu.