Budućnost kohezijske politike

UVOD

Zašto nam je potrebna kohezijska politika, danas i u budućnosti?

Klub zastupnika EPP-a podupire kohezijsku politiku kao strukturnu politiku koja promiče rast i gospodarski razvoj diljem svih regija EU-a u skladu s ciljevima strategije Europa 2020. i kao ključan instrument EU-a za ulaganje u realno gospodarstvo. Kohezijska politika izraz je europske solidarnosti s ciljem smanjenja gospodarskih, socijalnih i teritorijalnih nejednakosti. To je također politika istinskog i zajedničkog europskog interesa za otvaranje radnih mjesta i rast diljem Europe i nijedna regija nije zanemarena.

Zbog financijske krize i krize državnog duga došlo je do znatnog smanjenja javnih ulaganja, čime su europski strukturni i investicijski (ESI) fondovi i njihovo nacionalno sufinanciranje postali glavni instrument za javna ulaganja u većini država članica, a to je izravno utjecalo na živote građana. Kohezijska politika kontinuirano doprinosi pametnom, održivom i uključivom rastu te nastavlja stvarati dodatnu vrijednost nakon 2020. Time se naglašava važnost uske povezanosti između kohezijske politike i postizanja zajedničkih europskih ciljeva.

Sadašnja kohezijska politika

Prednosti: politički okvir usmjeren na uspješnost

Klub zastupnika EPP-a odigrao je vodeću ulogu u oblikovanju kohezijske politike za razdoblje 2014.–2020. i uvelike podržava tematsku koncentraciju u kojoj su ulaganja usredotočena na konkretne ciljeve i prioritete koji odgovaraju pokazateljima uspješnosti i ciljevima koji su određeni posebno za tu temu, što kohezijsku politiku čini politikom okrenutom uspješnosti.

Pozdravljamo uporabu zajedničkih pokazatelja ostvarenja koji pružaju informacije koje je moguće objediniti na razini EU-a za sve programe i tako pružiti osnovu za izvještavanje o ulaganjima. Inzistiramo na potrebi za unaprjeđenjem načina izvještavanja u pogledu kvalitete podataka o tim zajedničkim pokazateljima ostvarenja.

Klub zastupnika EPP-a naglašava da bi pričuva za uspješnost uvedena postojećim okvirom mogla unaprijediti provedbu operativnih programa kohezijske politike, ali bi trebalo detaljnije razmotriti vremenski okvir njezina dodjeljivanja.

PROBLEMI

Regulatorni okvir za razdoblje 2014.–2020. usvojen je tek na kraju 2013. zbog dugotrajnih pregovora i kasnog dogovora o višegodišnjem financijskom okviru (VFO). Operativni programi zbog toga nisu mogli biti usvojeni na vrijeme i velik se iznos odobrenih sredstava iz 2014. morao prenijeti u 2015. kako se ta sredstva ne bi izgubila.

Zabrinuti smo zbog sporog pokretanja provedbe operativnih programa  u okviru kohezijske politike, što je utjecalo na prihvaćanje politike u praksi. Smatramo da je od ključne važnosti da budemo upoznati s trenutačnim stanjem provedbe; stoga zahtijevamo bolju i potpuniju verziju Portala otvorenih podataka, koji bi trebao biti ažuriran u stvarnom vremenu.

Odgađanje provedbe također povećava opasnost od povratka na neodrživo visok zaostatak od 2017. nadalje. Donošenje mnogih operativnih programa postupkom prijenosa i prenošenje nedodijeljenih odobrenih sredstava za preuzimanje obveza iz 2014. u 2015. značajno povećava rizik od opoziva sredstava u 2018.

Klub zastupnika EPP-a također izražava zabrinutost zbog sporog imenovanja nadležnih tijela za operativne programe, što u teoriji ne sprječava pokretanje provedbe, ali onemogućuje izvršenje privremenih plaćanja koja stalno doprinose pokretanju ulaganja.

PRIJEDLOZI HITNIH MJERA

Pozivamo Komisiju da za drugu polovicu programskog razdoblja iznese zakonodavne prijedloge, a da se time ne koči dugoročno strateško planiranje kohezijske politike.

• Klub zastupnika EPP-a podupire postojanost pravila, koja bi se trebala mijenjati samo selektivno, kada je to zaista potrebno.
• Kako bi se smanjilo administrativno opterećenje za nadležna tijela i korisnike i povećala dostupnost fondova, potrebno je istražiti nove načine pojednostavnjivanja:

• manje papirologije, vremena i troškova , što će se postići smanjenjem prijavne dokumentacije i smanjenjem postupaka ocjenjivanja/odobravanja/ugovaranja;
• jačanje e-kohezije;
• smanjenje i optimizacija aktivnosti kontrole, nadziranja i izvještavanja u državama članicama većom digitalizacijom i standardizacijom postupaka;
• smanjenje podataka i informacija o korisnicima traženih u postupku prijave i izvještavanja i smanjenje zahtjeva za zadržavanje dokumenata nakon završetka projekta;
• usklađivanje pravila koja se odnose na međufinanciranje u najvećoj mogućoj mjeri;
• detaljnije pojašnjenje pravila o financijskim instrumentima;
• pojašnjenje načina na koji se kombiniraju pravila o fondovima ESI i pravila državne potpore;
• pojednostavnjenje financijskih pravila EU-a;
• uspostavljanje jasne razlike između prijevara i pogrešaka.
• U postupcima za izmjenu operativnih programa mora biti predviđena fleksibilnost kako bi se moglo bolje odgovoriti na društveno-gospodarske promjene.
• Mora se izbjeći kontradiktornost između nacionalnih financijskih pravila i financijskih pravila EU-a. Ako dođe do takve kontradiktornosti, financijska pravila EU-a trebala bi imati prednost.
• Razina odobrenih sredstava za plaćanja dogovorena u godišnjem postupku donošenja proračuna mora odgovarati potrebama koje proizlaze iz prijašnjih obveza, posebice prema kraju razdoblja kada države članice podnose više zahtjeva za plaćanje. Komisija bi trebala iznijeti plan plaćanja do 2023. kako bi se izbjeglo gomilanje neizvršenih zahtjeva za plaćanje.
• Sredstva koja su opozvana zbog potpunog ili djelomičnog neizvršenja mjera za koje su bila namijenjena trebala bi se ponovno učiniti dostupnima u proračunu EU-a te bi ih proračunsko tijelo trebalo mobilizirati u okviru godišnjeg proračunskog postupka.
• Pozivamo na fleksibilnost u pogledu dodjele pričuve za uspješnost, koja bi se trebala odviti ranije za one programe koji su ostvarili svoje ciljeve i ključne etape.
• Administrativni kapacitet mora se stalno povećavati; u tom smislu, moraju se iskoristiti funkcionalna i fleksibilna rješenja e-uprave .
• U duhu jačanja nacionalnih i regionalnih vlasti, Komisija treba imati važniju ulogu u pomaganju i savjetovanju uprava država članica znatno prije nego što provedba programa započne.
• Potrebno je više se usredotočiti na osposobljavanje tijela uprave. Komisija treba obučiti i osobno akreditirati voditelje agencija za plaćanje / regionalna nadležna tijela za plaćanje.
• Potrebno je povećati sinergiju s drugim politikama i instrumentima, uključujući Obzor 2020., EFSU i druge financijske instrumente, da bi se postigao najveći mogući učinak ulaganja; pristup „jednakog postupanja“ treba postati glavno načelo u pogledu postupaka, npr. u pravilima o državnoj potpori.
• Metodologija pametne specijalizacije treba postati model za provedbu politike.
• Mora se povećati vidljivost kohezijske politike. Sve pravne odredbe o informacijama i komunikaciji moraju se temeljito provesti kako bi se osigurala transparentnost i obznanjivanje postignuća fondova.
• Usklađenost i koherentnost s europskim semestrom moraju biti poboljšane jačanjem veze između kohezijske politike i preporuka po državama članicama na taj način da se u potrošnji u području kohezije i dalje usredotočava na prioritete utvrđene u preporukama.  Štoviše, u kohezijskoj bi se politici trebala zadržati potpora strukturnim reformama i tehničkoj pomoći.

KOHEZIJSKA POLITIKA NAKON 2020.

Klub zastupnika EPP-a podupire održavanje snažne i uravnotežene kohezijske politike nakon 2020.

Područje primjene

• Klub zastupnika EPP-a naglašava da kohezijska politika u razdoblju nakon 2020. treba ostati ulagačka politika EU-a koja obuhvaća sve države članice i regije EU-a. Istodobno bi se u okviru buduće kohezijske politike i dalje trebalo težiti smanjenju nejednakosti između europskih regija i sprječavanju novih nejednakosti, kao što je utvrđeno člankom 174. Ugovora (UFEU). Ponavljamo da se mora naći odgovarajuća ravnoteža između ta dva komplementarna cilja.
• Financijski instrumenti uvijek moraju biti izrađeni po mjeri i biti komplementarni fondovima, kako bi se maksimalno povećali rezultati u praksi.
• Klub zastupnika EPP-a podržava zadržavanje pristupa tematskih ciljeva i smatra da je, osim ciljeva koji odražavaju trenutačne političke prioritete EU-a, potreban i određeni teritorijalni cilj, npr. jačanje integriranog urbano-ruralnog razvoja.
• Klasifikacija regija u budućoj kohezijskoj politici treba ostati na razini NUTS 2, a da se pritom ne isključi mogućnost korištenja podjele NUTS 3 za neke odabrane prioritete.
• Trenutačni sustav kategorizacije regija na manje razvijene, tranzicijske i razvijenije treba se zadržati. Stvaranje kategorije „tranzicijskih regija” pokazalo je svoju relevantnost. Tu kategoriju treba zadržati. U isto vrijeme pozivamo na preciznije pokazatelje za mjerenje uspješnosti.
• Udio kohezijske politike u cjelokupnom proračunu EU-a trebao bi se zadržati u budućnosti.

Podijeljeno upravljanje

• Klub zastupnika EPP-a podržava izmijenjeni pristup podijeljenog upravljanja za fondove ESI u razdoblju nakon 2020. i poziva na veću fleksibilnost država članica u pogledu promjena u operativnim programima i diferencirani tretman operativnih programa u skladu s kriterijima rizika.

Pojednostavnjenje

• Kako bi se smanjilo administrativno opterećenje, povećala pravna sigurnost i u potpunosti istražio potencijal kohezijske politike kao politike koja donosi konkretne rezultate, Klub zastupnika EPP-a poziva na:

• pravovremeno usvajanje svih pravila o upravljanju i kontroli prije nego što započne novo financijsko razdoblje;
• jasno i pravno obvezujuće „ne” svakom retroaktivnom učinku novih pravila, uključujući primjenu smjernica Komisije;
• zadržavanje pravila o upravljanju i kontroli u svim financijskim razdobljima. Stalna promjena pravila svakih sedam godina uzrokuje nesigurnost, zaostatke i pogreške;
• ograničenje pravila EU-a, koja bi trebala biti vrlo jasna i pouzdana, na onu mjeru koja je potrebna za postizanje ciljeva kohezijske politike. Potrebno je ojačati ulogu zakonodavca i Komisija bi očigledno trebala donositi manje pravila i smjernica.

Izrada proračuna temeljena na rezultatima

• Klub zastupnika EPP-a zalaže se za daljnje unaprjeđivanje kohezijske politike usredotočene na uspješnost uz zadržavanje tematske koncentracije kao metode rada. Programi i projekti moraju odgovarati političkim prioritetima i ciljevima s najvećim potencijalom za ostvarenje učinka poluge, kako bi se stvorila najveća dodana vrijednost za rast i poslove, kao i za gospodarsku, društvenu i teritorijalnu koheziju.
• Pri određivanju prihvatljivosti projekata prednost se treba dati onima koji obuhvaćaju aspekte gospodarskog razvoja u kombinaciji s društvenim i teritorijalnim elementima.
• Zajednički pokazatelji ostvarenja za fondove moraju se zadržati kako bi se rezultati mogli jednostavno prikazati.
• Svaki višak koji nastane zbog neizvršenja proračuna EU-a ili kazni treba unijeti u proračun EU-a kao dodatni prihod. Opozvana sredstva koja su rezultat potpunog ili djelomičnog neprimjenjivanja mjera za koje su bila namijenjena trebala bi ponovno biti dostupna u proračunu EU-a. Klub zastupnika EPP-a poziva Komisiju da u tom pogledu iznese odgovarajuće zakonodavne prijedloge.
• Kohezijska bi politika trebala biti više horizontalna. Pametna specijalizacija trebala bi biti  vodeći mehanizam u postupku kohezije tako što bi olakšavala suradnju između više i manje razvijenih regija, urbanih i ruralnih područja i olakšavala integraciju EU-a.
• Potrebno je postići veću komplementarnost u provedbi fondova u okviru kohezijske politike i ulaganja u sklopu programa Obzora 2020. u svim regijama, i pritom poduprijeti napredak vođen inovacijama, radi postizanja snažnog, pametnog, održivog i uključivog rasta u EU-u.
• Trebali bismo ocijeniti rezultate, uključujući porast BDP-a temeljen na sredstvima EU-a, i poduzeti potrebne mjere.

Provedba – fleksibilnost i disciplina

• Klub zastupnika EPP-a zalaže se za snažno financijsko upravljanje. Mora se osigurati fleksibilnost u provedbi fondova u okviru podijeljenog upravljanja, ali države članice trebale bi preuzeti veću odgovornost za način na koji se troši novac EU-a. Uspjeh podijeljenog upravljanja ne ovisi samo o EU-u, već su osobito važni napori koje ulažu države članice. Stoga pozivamo na uvođenje „nacionalnih izjava” kako bi se osiguralo da nacionalne i regionalne vlasti preuzmu odgovornost za upravljanje fondovima EU-a.
• Jasna razlika između pogrešaka, nepravilnosti i namjerne prijevare mora postojati i Komisija mora uvijek osigurati povrat nepropisno isplaćenih iznosa, poštujući pritom načelo proporcionalnosti.
• Pozivamo Komisiju da uvede sustav izvještavanja za države članice o stanju vršenih aktivnosti koje su dobile potporu iz fondova ESI pet godina nakon završetka projekta.

Financijski instrumenti

• Financijski instrumenti mogu ponuditi rješenja za određene izazove, ali ne mogu postati jedina provedbena metoda za kohezijsku politiku s obzirom na to da su za neke projekte potrebna bespovratna sredstva. Klub EPP-a zalaže se za postizanje odgovarajuće ravnoteže između te dvije opcije. Financijske instrumente treba promicati kada imaju dodanu vrijednost, ali ključno je zadržati različite instrumente za sve regije (koja god bila njihova kategorija) da bi mogle izabrati provedbene postupke koji su najučinkovitiji i koji najviše odgovaraju njihovim prioritetima i potrebama.

Vremenski okvir novih prijedloga Komisije

• Pripreme za nove uredbe o kohezijskoj politici moraju biti dovršene dovoljno rano da bi se izbjegla kašnjenja u provedbi nove politike. Klub zastupnika EPP-a poziva suzakonodavce i Komisiju da se pobrinu da se te uredbe donesu do kraja 2018.
• U kontekstu trajanja VFO-a mora se uzeti u obzir višegodišnja priroda kohezijske politike, tako što će zajamčiti ili zadržavanje sedmogodišnjeg razdoblja ili programsko razdoblje 5+5 s jasnom revizijom politike u sredini razdoblja.

Daljnje preporuke za buduću kohezijsku politiku

• BDP se trenutačno koristi kao pokazatelj za dodjelu sredstava. Za novo programsko razdoblje mora se razmotriti mogućnost da se u obzir uzme više pokazatelja.
• Zapošljavanje, socijalna uključenost, rješavanje demografskog izazova i podupiranje kružne ekonomije također moraju biti među prioritetima kohezijske politike. Mjere i financiranje za borbu protiv nezaposlenosti mladih u ugroženim regijama potrebni su više nego ikad prije.
• Novac koji odlazi na europsku teritorijalnu suradnju određen je na 2,8 % za razdoblje 2014.–2020. S obzirom na njegovu dodanu vrijednosti, taj se iznos mora povećati.
• Posebne mjere za najudaljenije regije moraju se očuvati.
• Klub zastupnika EPP-a podržava jaku urbanu dimenziju kohezijske politike. Mnoge europske gospodarske, društvene i ekološke izazove najbolje mogu izravno rješavati europski gradovi. U budućoj bi se kohezijskoj politici trebala pojačati izravna potpora lokalnim vlastima povećanim financiranjem i prilagođenim instrumentima za teritorijalni razvoj.